老旧小区改造，是深刻的社区治理变革

2020年7月，国务院办公厅发布了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（下称《意见》）。《意见》给出了老旧小区改造的工作目标。最终到“十四五”（2021年至2025年）期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造的老旧小区。

2025年是“十四五”规划的收官之年。

2025年3月9日下午，十四届全国人大三次会议举行民生主题记者会。住建部部长倪虹再一次提到，2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入城市更新的改造范围，因地制宜实施改造，也鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。

在2020年7月国务院政策例行吹风会上，住建部曾披露，从调查摸底的情况来看，全国2000年底以前建成的老旧小区大概是22万个，涉及的居民近3900万户。

从2019年中央部署实施城市更新以来，全国已累计开工改造城镇老旧小区近28万个，惠及1.2亿居民。

而随着越来越多的老旧小区改造完成，如何让改造后的社区摆脱“一年新、两年旧、三年再回头”的循环，成为亟待解决的难题。当电梯装上了、外墙刷新了、管道通畅了，居民却在为“物业费该不该交”“公共设施谁来管”争执不休。老旧小区改造，正在从“硬件手术”转向“治理大考”。

01 理想与现实

其实，中央和地方推进老旧小区改造的步伐还是比较早的。住建部等多部委在2017年前后就开始推进试点。

2019年下半年，住建部会同发改委等22个部委在全国范围内开展专项调研，彼时发现了老旧小区改造中的突出难点——量大面广、资金来源相对单一、发动群众难、实施改造协调难、后续长效管理难等问题。

2020年7月，国务院办公厅发布了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，将改造目标定位在2000年底前建成的老旧小区。

2000年左右是商品住房市场发展的重要节点。在此之前建成的小区，房改房占比不小，这些小区内住房不但房龄超过25年，而且很多都是“三无”小区，即没有收取过房屋维修资金，没有专业物业公司管理，没有业委会协调事务。

并且，这些社区还存在地下管网图纸遗失、建筑结构老化、公共空间被挤占等问题，本质上都是制度转型期留下的治理断点。

另外，还有一个最为核心的问题就是，随着福利房的商品化和住宅的商品化，每个房屋产权人都成为了老旧小区改造的主体。任何一项改造都涉及到众多的使用权人，达成共识的难度大大增加。

例如在广州老城区，一栋房子可以有8种类型的产权关系：私宅、单位房、代管房、直管公房、经租房、公私混合房、华侨房、私私共有房。

并且，随着居住质量的下降，老旧小区人口老龄化严重，房屋出租现象普遍。很多居住人不是房屋所有人，造成复杂的私人与私人，私人与建设者或管理者契约关系，没有办法构成一个老旧小区改造的集体行动。

面对使用权空间的破碎导致的高沟通成本，老旧小区改造往往选择的是建设或改造一些使用权简单的公共空间。

02 当新设施遭遇旧逻辑

尽管困难重重，从2019年至今，全国还是累计开工改造城镇老旧小区近28万个。

但是，很多老旧小区由于在进行物理空间改造的同时，未能同步升级社区治理模式，导致社区重回“政府兜底”的老路。

某些改造后老旧小区，尽管配备了智能门禁、垃圾分类站等现代化设施，但乱停车、乱堆物等问题半年内死灰复燃。很多老旧小区陷入了“改造-破坏-改造”的恶性循环。

我们认为，老旧小区改造应该涉及“硬件”和“软件”两个方面。

“硬件”主要是建筑、设施、公共空间的改造；而“软件”主要是社区协商机制的构建，以及物业服务的完善。

在行政主导下的老旧小区改造实践中，“硬件”设施的改造是核心的关注要点。这导致大多数的小区缺乏足够的公众参与，造成老旧小区改造过程中“软件”建设的缺位。这也导致很多市场化的物业企业，都视老旧小区为洪水猛兽，避之不及，主要原因有以下几点。

首先，老旧小区物业管理用房配置不足。由于老旧小区最初规划建设时，物业行业尚未出现，相关物业管理用房缺失，而后期物业入驻后，由于小区本身空间不足，落实物业用房配置较为困难。

其次，老旧小区居民缺乏公共空间使用意识。由于长期无人监管，大多数老旧楼房首层都建有违建，用作居住、经商或物品存放，部分楼道也经常有居民堆放杂物或长期闲置自行车、电动车等，这些都造成了安全隐患。而物业企业主要是通过劝导方式推进，管理起来十分困难。

第三，物业费收缴难。

有些老旧小区的居民是单位退休职工，认为物业管理仍应由单位负责。有些居民认为物业管理仍和之前房管局管理时代一样，仍是政府提供的福利，物业费不应转嫁到居民身上。

并且，老旧小区居民主要以中低收入家庭为主，且下岗待业、老幼病残等弱势群体人员占比较高，生活较为困难，即使物业费相对较低，但还是有业主认为物业费用偏高，不愿意缴纳。

由于物业费收缴难，物业公司无法维护正常的公司运营，从而降低物业管理标准，而该行为使得老旧小区居民感觉和没有物业服务时一样，导致居民更不愿缴纳物业费，形成恶性循环。

大部分老旧小区缺乏有效的物业管理，这也是导致其建设和改造成果难以得到长期维护的症结。

03 构建长效治理机制

地方政府在老旧小区改造整治的过程中，重点关注的是前期策划和建设过程的管理，但缺少“回头看”机制。

2020年以来，住房和城乡建设部先后印发了6个批次的《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》，在项目审批、沟通协商、存量资源整合利用、拓宽改造资金等改造过程方面形成了200余项可复制的政策经验，而在长效治理方面仅有9项。

我们认为，构建长效治理机制至少需要做好三个方面的工作。

一是，完善社区治理机制。

老旧小区改造需要一个新的工作和建设模式，以面对复杂的房屋产权人和复杂的契约关系，核心是构建老旧小区住户的共识。

共识的形成，就是一个社区治理的过程。面对多样化房屋产权人和复杂的产权契约关系，政府和产权人之间、产权人与产权人之间的协商以及通过协商形成的组织过程就是基层社区治理的重要内容。

二是，完善物业管理工作。

2023年8月，北京市住建委印发了《关于在老旧小区改造中进一步完善物业管理工作的意见》，从三大方面对老旧小区改造中的物业管理工作提出了具体要求：

明确在党建引领下开展老旧小区改造物业管理工作。

强调社区党组织要充分发挥党建引领作用，积极搭建由居（村）民委员会、业委会（物管会）、（原）产权单位、物业服务人等多方参与的治理格局和架构，明确各方具体职责，统筹推进老旧小区改造中的物业管理工作。

对于尚未组建业主自治组织的小区，街道（乡镇）要合理划分物业管理区域，并与改造实施区域统筹考虑，实现规模效益，指导、推动依法依规成立业主大会，并选举产生业委会或组建物管会。（原）产权单位应配合做好房屋档案提供、职工动员发动等工作，同时应积极参选物管会，并推荐、引导本单位优秀职工参选业委会。

结合改造小区物业管理现状，提升规范化管理水平。

进一步明确，纳入改造的老旧小区，实行物业管理方式的服务标准，和相关要求，推动纳入改造的老旧小区规范化物业管理全覆盖。

鼓励推进物业服务和社会化服务相结合，满足业主多样化的需求，提升居住幸福感。

三是，完善小区共有资金的筹集和管理制度。

协同共治的核心目标是减缓建设品质劣化速度并支持后续的规模化改造。在此目标下，除了强化物业服务外，还需筹措日常维护和后续改造的资金。

要合理落实居民出资责任，完善小区共有资金的筹集和管理制度，引导业主和产权单位合理支付共有资金，保障小区的日常维护和修缮。

同时充分盘活存量空间资源，引入养老、托育，便利店等经营性社区服务设施，拓展共有部分收益，反哺小区管理维护成本。

鼓励结合老旧小区禀赋条件，引入社会资本对共有部分进行“改造+运营”一体化运作，以提高小区空间品质和服务水平。

老旧小区改造不仅关乎建筑寿命的延续，更是一场基层治理能力的压力测试。当政府从“大包大揽”转向“穿针引线”，当居民从“被动接受”变为“主动参与”，当市场力量在公益与效益间找到平衡点，那些曾经困于历史的老旧社区，终将在治理创新的土壤中重获新生。或许正如上海某里弄墙上的标语所写：“改造的是房子，凝聚的是人心”。这或许正是城市更新最深层的价值所在。老旧小区改造的终极目标，不仅是更新砖瓦水泥，更是重建人与人、人与社区的联结。

文/研究员 宋子谦 |   原标题：《老旧小区改造，应是一场深刻的社区治理变革》